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保护自然 绿色开发

——自然保护地矿产资源开发治理探索透视

【信息来源:中国自然资源报 】 【作者:强海洋】 【预览:

如何妥善处理自然保护地建设与矿产开发的关系是当前矿业活动一个重要的现实问题。一些建立自然保护地的国家做了探索实践,我国随着以国家公园为主体的自然保护地体系的建设,急需要破解面临的挑战,努力实现自然生态保护、经济发展与社会发展的有机统一。

现实:建立自然保护地已成为一个国家文明与进步的重要标志。一些国家对协调自然保护地与矿业活动有明确要求

世界各国根据自然资源和生物多样性特点,划出一定的范围来保护珍贵的自然资源及自然遗迹和景观已成为社会广泛共识,自然保护地数量和规模的不断增加,已成为一个国家文明与进步的重要标志。建立自然保护地,其实质是为了实现自然资源和相关生态系统服务以及文化价值的长久保护。

按照被保护对象的重要性和可利用性,国际上通常将自然保护地划分为核心区、缓冲区、实验区或游憩区。不同类型自然保护地的保护对象大致可以分为三类,第一类是具有代表性、特殊性、典型性、重要性、集中分布、原始性和完整性的自然资源;第二类是具有科学、文化、观赏和科普教育价值的自然资源;第三类是对规模和设施进行规定的自然资源。另外,世界自然保护联盟(ICUN)按主要管理目标,将自然保护地划为7类,即严格自然保护地、荒野保护地、国家公园、自然历史遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地/海洋保护景观和自然资源可持续利用自然保护地。加拿大、德国、意大利等国结合国情实际或本地区生态环境特点,建立了较为完整的自然保护地分类分区体系,如加拿大自然保护地体系分为国家公园、国家海洋保护区、国家野生动植物保护区、国家候鸟禁猎区、加拿大遗产河流系统保护区、国家首都保护地6种类型;德国自然保护地体系分为自然保护区、国家公园、景观保护区、自然公园、生物圈保护区、原始森林保护区、湿地保护区、鸟类保护区8种类型。

从自然保护地矿业活动的国际治理实践案例看,美国是世界上最早建立自然保护地的国家,具有一套完备的管理体系和管理流程。其中,对涉及自然保护地的矿业活动有如下要求:一是根据自然保护地功能个案,决定是否允许进行矿业活动以及允许从事哪类矿业活动;二是在进行自然保护地划定时,要求对压覆矿床和正在进行的矿业活动进行评价。个别情况下,甚至可根据评价结果对自然保护地的范围或级别进行调整。如美国现任总统特朗普曾于2017年要求减少美国境内的自然保护地面积,解除某些类别的自然保护地采矿禁令。

澳大利亚作为全球主要矿产品出口国,拥有大面积的自然保护地,对于如何协调自然保护地与矿业活动也有明确要求。澳大利亚规定,在矿业开发前,由法定机关依据联邦《环境保护和生物多样性保护法案》开展矿址评估工作。任何存在对珍稀濒危物种潜在或不利影响的,均需加强管理,以降低可能带来的各种不利影响,最终经监管部门同意后,才能开展矿业开发活动。以澳大利亚新南威尔士州猎人谷的Mt.Owen煤矿为例,其开采活动位于文斯沃斯国家森林区域,该区域及附近地区记载有鸟类145种、非飞行哺乳动物24种、蝙蝠18种、爬行动物20种以及两栖动物15种,其中包括绿金铃蛙、飞鼠、斑尾袋鼬等19种濒危动物。为降低采矿活动对原生植物和动物群落以及原生森林和林地群落的影响,由新南威尔士州政府部门组成咨询小组,引导当地进行动植物管理、欧文山重建和植被恢复措施。通过对分散的林地残余物种和草场地区的原生植物群落进行重建,使复垦区林地群落乃至相邻矿山的生态缓冲地得以保护;同时,通过生态走廊的打造,将复垦区与保护区进行连接,从而建立起更大尺度的生态健康发展长效机制。整治后,原生林地比之前已经存在的采矿所在区域的原林地扩大了约5倍。

在我国,截至2018年底,我国各类自然保护地已达1.18万处,占国土面积18%以上,提前实现了联合国《生物多样性公约》到2020年达到17%的目标。从自然保护地组成内容来看,主要包括国家公园体制试点10个,国家级自然保护区474处,国家级风景名胜区244处,世界自然遗产13项,自然与文化双遗产4项,世界地质公园37处,国家地质公园212处,国家矿山公园34个,海洋特别保护区111处。以自然保护区为例,作为我国自然保护地最具代表性的组成部分,依据国标《自然保护区类型与级别划分原则》等,划分为自然生态系统类、野生生物类和自然遗迹类3大类别、9个类型。

积极探索矿产开发与自然生态环境保护协调发展的新道路,是近些年我国矿产资源开发的主旋律,特别是在大力推进生态文明建设的大背景下,开启了发展绿色矿业、建设绿色矿山的崭新实践:2007年,原国土资源部提出“发展绿色矿业”倡议;经过十余年来的不懈努力,“发展绿色矿业,建设绿色矿山”的理念已深入人心,成为我国矿业企业的根本遵循和行动指南。2016年4月,原国土资源部印发《国土资源“十三五”规划纲要》中提出:不断加大工矿废弃地复垦力度,完成750万亩历史遗留矿山地质环境治理恢复任务。2017年3月,原国土资源部、财政部等六部委联合发布《关于加快绿色矿山建设的实施意见》,明确了基本形成绿色矿山建设新格局、探索矿业发展方式转变新途径、建立绿色矿业发展工作新机制的三大建设目标。

为深入贯彻落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设等重大决策部署和中央领导重要批示精神,2017年原国土资源部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》,决定以国家级自然保护区为重点,开展各类保护区内矿业权清理工作。针对自然保护区矿产开发存在的问题,为全面强化监管,2017年7月至12月,原环境保护部等7部门联合组织开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动,重点查处自然保护区内采矿、采石、工矿企业和核心区、缓冲区内的旅游与水电开发等对生态环境影响较大的问题。专项行动调查处理了2万多条涉及自然保护区的问题线索,关停取缔企业2460多家等。各地共废止与上位法不一致的相关地方性法律法规12部,修订51部,新制定颁布20多部,同时清理了一批不合时宜的部门政策文件。2018年,在开展“绿盾2017”专项行动基础上,又全面排查全国469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区存在的突出环境问题,坚决关停、取缔在自然保护区内的采矿、采石、采砂、开垦等违法项目等。

挑战:如何正确处理经济发展与生态保护;如何最终实现资源开发与自然保护地生态产品价值有机统一

一是如何正确处理矿业开发与自然保护地管理的现实冲突,以及矿产资源开发引致的后续生态环境治理问题。

工业革命以来,全球矿产资源的勘探、开发和利用渐渐成为重塑地表形态的重要力量,并在很大程度上影响了自然空间的生态本底与环境结构,进而反作用于人类的生存与发展。在工业化和城镇化加速的大背景下,如何正确处理和积极面对自然保护地的特殊性和敏感性、矿业开发与自然保护地管理的现实冲突,以及矿产资源开发引致的后续生态环境治理问题,已成为社会关注的焦点。如何厘定最小保护单元与最大开发容量,降低矿产资源开发带来的生态环境的负外部性,减少不同权利主体之间的矛盾与冲突,正确处理经济增长与生态保护之间的问题,已成为政府、社会和学界关注的重大议题。

二是如何最终实现资源开发与自然保护地生态产品价值实现的有机统一。

设立自然保护地的初衷在于通过建立和完善管理制度和保护措施,协调处理自然保护地资源开发利用与生态保育的关系。在我国,自然保护地经历了部门分散管理、综合管理与分部门管理相结合的管理体制,由于不同类型的自然保护地由不同部门、不同层级政府根据不同标准划定,引致了系列问题。主要表现在:一是国家战略和顶层设计缺乏,部门、地区博弈激烈,行政主导立法导致自然保护地的生态优先性不足,综合管理部门监管职能难以落实;二是开发与保护的关系难以正确处理,当开发建设活动涉及自然保护地时,所在地的地方政府或管理部门更多会考虑地方利益或部门利益,不惜牺牲自然保护地而让步于经济建设或资源开发利用;三是自然保护地是由各种生态要素组成的生态系统复合体,可能既有森林,也有草原、湿地等其他生态系统。其多头管理、交叉管理、空间区域重叠的现状,导致了生态系统的完整性被人为割裂。而管理目标和措施的不同,又进一步干扰了自然保护地的正常建设和管理。其中一个重要问题是资源开发与自然保护地治理的生态产品价值实现。

生态产品价值是区域的生态系统为人类提供的最终产品与服务价值的总和。有效破解资源开发利用与生态环境保护之间的矛盾,使保护生态环境不再是政府和市场主体的负担,使生态产品成为创造和获取价值的新路径和经济发展的新增长点,实现“深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”尤为关键。这里,既要杜绝“资源无价,可无偿使用”“资源无主,可谁采谁用”的扭曲观念,又要摒弃“一经划定即为红线”的怠惰思想。应加强保护区与矿产资源勘查开发管理的技术标准、法律规范和具体程序的研究,坚持辩证思想和理性思维,做到“因地施策、因矿施策”,最终使资源开发与自然保护地生态产品价值实现有机的统一。

三是自然保护地矿业开发激励与控制如何实现最优平衡。

从各国已有实践来看,俄罗斯、澳大利亚、巴西、加拿大等矿产资源大国基本是以《矿业法》为基本法,规定矿业活动的基本制度,设定矿业活动必须进行生态保护的法律原则,以水、土地、大气和环境规划为主要保护对象的单行法构成生态保护的具体规范。同时,国外政府没有明确自然保护地矿业开发的具体政策,而是对矿产资源勘查开发活动对于生态环境的影响给予高度关注,所有项目在审批过程中均需通过严格的环境影响评价并向社会公示公开。若地方政府或民众认为矿业项目有可能对生态环境造成较大破坏,则无法通过审批。一些国家高度重视矿山地质环境恢复治理,矿区土地复垦与生态恢复贯穿始终,如加拿大要求,矿山建设投产前必须提交矿山环保方案及措施,对矿山生态环境进行评估等。

建议:强化顶层设计,加强立法与规划引导;严格管控,完善自然保护地分类管理

第一,更新理念,强调山水林田湖草综合思维。自然保护地矿业开发与治理,要结合国家战略和政策要求,建立项目的准入清单和负面清单,为后续分类处理自然保护地矿业权奠定基础;加快建立国土空间基础信息平台,探索完善现行矿业权出让审批程序,避免由于信息不对称及技术原因导致“违法行政许可行为”的发生;分类处理现有自然保护地内的矿业开发行为等。

第二,强化顶层设计,加强立法与规划引导。新时代自然保护地矿业开发治理体系应按照推进生态文明建设的总体要求,以国土空间规划为统领,强调自然生态空间规划引导和用途管制,明确不同地域、不同类型自然保护地的功能定位;加快与国家生态安全格局相适应的自然保护地空间体系构建,针对不同阶段的矿业活动,参照国内外经验开展自然保护地矿业开发生态负效应评价,保证在更大尺度上自然保护地空间可达性和系统完整性;以资源环境承载力评价为基础,制定科学合理的措施方案,明确不同区域自然保护地生态保育的目标、任务和路径等。

第三,严格管控,完善自然保护地分类管理。建议按照保护第一、生态优先的原则,充分发挥自然保护地资源管护、科学研究、宣传教育、生产示范等功能定位,协调好生态环境保护与矿业开发的关系,通过分类管理,规定不同自然保护地矿业开发项目的准入门槛和后续退出要求,强化规划环评约束,制定负面清单,强化问责监督;以工矿废弃地复垦利用、矿产资源开发、生态环境补偿等具体措施为路径,明确不同类型、不同分区自然保护地实现矿业空间生态修复目标的可操作性措施。

第四,因地制宜,实施自然保护地矿业空间生态修复重大工程。建议严格矿业权在自然保护地核心区和重要生态敏感区、脆弱区的退出工作;强化重要生态功能区生物多样性保护,实施物种种群及其栖息地恢复示范工程;加快自然保护地废弃矿山、废弃地造林绿化步伐,坚持工程治理与自然修复相结合,深入推进生态脆弱区治理,增强生态修复能力;大力防治自然保护地山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,防止加强人为干预引致的水土流失和石漠化;加大矿山地质环境综合整治力度和土地复垦绿化工作等。

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